Реформа владного трикутника "президент-парламент-уряд" не входила в пріоритети державного будівництва впродовж декількох останніх років. Втім, з огляду на порушений баланс гілок влади та активні децентралізаційні процеси ці питання постали на порядку денному.
Опубліковані нещодавно результати опитування аналітично-консультативної компанії Gallup за 2018 рік вражають. Рівень довіри до владних інститутів в Україні найнижчий у світі - 9%. А згідно з дослідженнями групи Рейтинг, роботу президента схвалюють 15%, уряду 16%, а парламенту 8%. Водночас міський чи сільський голова, або міська чи сільська рада, які є також результатом електорального вибору громадян мають схвалення на рівні 46-51%. Така рязюча різниця свідчить про те, що довірою користуються ті інституції, які "ближчі" до громадян, правила роботи яких зрозумілі, а наслідки відчутні в короткостроковій перспективі. Водночас, низький рівень схвалення роботи прокуратури, судів (обидвоє на рівні 8%) свідчать про необхідність змін у системі стримувань та противаг самої архітектури української влади.
Ми проаналізували, як бачать владну структуру топ-10 кандидатів у президенти та яке бачення розподілу владних повноважень висвітлене у їхніх програмах. Зокрема, хто готовий обмежити свої повноваження, ставши президентом?
Роль президента у структурі державної влади в Україні, у порівнянні з іншими країнами парламентсько-президентської форми правління, є значною.
В парламентському житті він має право законодавчої ініціативи, підпису ухвалених Верховною Радою законів та право вето. У виконавчій вертикалі на місцях може призначає голів державних адміністрацій. У формуванні уряду має можливість відхилити подану йому на затвердження кандидатуру прем’єр-міністра.
Однак, боротьба за збільшення повноважень президента за час незалежності України неодноразово загострювалась, а можливості глави держави то розширювались, то звужувались.
Перший перерозподіл повноважень між президентом, парламентом та урядом відбувся у 2004 році, коли зміни до Конституції звузили повноваження президента Віктора Ющенка. Україна стала парламентсько-президентською республікою.
У 2010-му за каденції президента Віктора Януковича було відновлено Конституцію часів Леоніда Кучми і таким чином до 2014 року ми жили за правилами президентсько-парламентського устрою.
Революція Гідності була тригером до відновлення повноважень парламенту рівня 2004 року. Однак дискусія, чи Україна парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська республіка у експертних колах триває досі.
З топ-10 кандидатів Олександр Вілкул та Юлія Тимошенко хочуть поставити крапку в цій дискусії та планують ініціювати зміну форми правління в Україні на парламентську, що передбачає номінальну роль президента, а повнота виконавчої влади належить прем’єру чи канцлеру.
Про такий перехід Вілкул заявив у програмі, поданій до ЦВК, а Тимошенко зазначила у "Новому курсі України", не виокремлюючи цю позицію безпосередньо в передвиборчій програмі.
Втім, на шляху до швидкого втілення реформ важливо, хто буде реалізовувати все, що законодавчо постановили парламентарі. Тому на арену боротьби за владу Олег Ляшко та Анатолій Гриценко поставили президента та прем’єра. У їх програмах виграє у цьому двобої президент, оскільки ці кандидати передбачають посилення ролі гаранта Конституції, а Олег Валерійович взагалі має намір ліквідувати посаду прем’єра.
Також Ляшко планує вдвічі скоротити кількість міністерств – до 10. Вілкул скоротить весь апарат чиновників, який становить 240 тис осіб, у 10 разів, а Шевченко – на третину. Кошулинський теж планує проводити кадрову чистку і керуватиметься при цьому механізмом люстрації.
Щодо чиновників, які збережуть свої посади, та нових, які будуть набрані за відкритим конкурсом, Зеленський та Шевченко планують сформувати політику балансу відповідальності та забезпечення достойного соціального захисту. Водночас, Ігор Смешко наголошує на важливості зменшення партійного впливу на кадрову структуру виконавчої влади. Розмежування політичних посад та державної служби законодавчо закріплене у законі про державну службу, однак реалізація положень закону досі гальмується.
Гриценко та Зеленський планують скорочення кількості функцій держави та мінімізацію контактів громадянина з чиновником, повністю електронізувавши публічні послуги. Плани переходу на систему електронного врядування, які продовжують чинну політику та відповідають міжнародним зобов’язанням, також означені у програмах Олександра Шевченка та Олександра Вілкула.
Вже 5 років в Україні триває децентралізація, яка передбачає передачу повноважень та фінансів від центральної влади якнайближче до людей.
Децентралізація стартувала в Україні дуже яскраво. Сотні утворених ОТГ, нові фінансові можливості, інший рівень відповідальності та розуміння, як робити життя громади якісно кращим, не сподіваючись на "владу", яка далеко в Києві та не знає місцевих проблем.
На 2019-2021 рік запланований другий етап децентралізації. Яку державу планують будувати топ-кандидати у президенти?
Своє бачення розвитку місцевого самоврядування та розподілу владних повноважень запропонували всі проаналізовані кандидати, крім Олега Ляшка.
На думку Володимира Зеленського, видимість місцевих проблем з "київських кабінетів" обмежена, і тому він планує припинити концентрацію органів центральної влади у Києві і таким чином сприяти децентралізаційним процесам в державі.
Олександр Вілкул в програмі означив інший ракурс розподілу влади – звуження повноважень центральної влади на противагу розширенню прав органів місцевого самоврядування.
Решта кандидатів планують продовжувати чинні децентралізаційні процеси в державі. Такий намір зафіксували у своїх програмах Порошенко, Кошулинський та Смешко. Двоє останніх водночас наголосили також на важливості збереження унітарного устрою держави та децентралізації без надання автономії чи особливого статусу будь-якому з регіонів України.
Значна частина кандидатів планує змінити структуру повноважень органів місцевого самоврядування. Баланс виконавчої та нормотворчої гілок влади на місцях порушений і гостро постає необхідність його відновлення. Зокрема, це яскраво простежується в системі виконавчих органів обласного та районного рівня, коли виконавчі за своєю функцією обласні та районні адміністрації виконують одночасно роль державної влади на місцях. Така ж ситуація у Києві.
Триває суспільна дискусія про одноосібне призначення президентом очільників цих адміністрацій, і підпорядкованими вони є одночасно і місцевій раді, і голові держави. Очевидно, що пріоритетність кожен голова визначає для себе сам, особливо якщо він чи вона є членом партії влади.
Варіантом зменшення політичного впливу на виконавчі органи місцевого рівня Юрій Бойко розглядає запровадження виборів керівників регіонів, на противагу чинному законодавству, що передбачає можливість президента призначати політичні фігури на ці посади, або ж попередньому варіанту закону про державну службу, яка нормативно закріплювала призначення керівників ОДА та РДА за відкритим конкурсом.
Кардинальнішим шляхом йтимуть Анатолій Гриценко та Олександр Шевченко, які планують взагалі ліквідувати державні адміністрації на місцевому рівні. Очевидно, що тоді виконавчі органи будуть формуватись безпосередньо радами відповідних рівнів.
Про можливість формування власних виконавчих органів у своїй програмі говорить і Юлія Тимошенко. Однак не уточнює, громади якого рівня матимуть таку можливість, адже зараз свої виконавчі комітети мають ради ОТГ, сіл, селищ, міст та районних рад у містах.
Для того, щоб забезпечити виконання переданих на місця повноважень, Бойко, Тимошенко, Шевченко та Вілкул хочуть розширити фінансові можливості місцевих громад.
Юлія Володимирівна обіцяє закріпити за місцевими бюджетами 100% податку на доходи фізичних осіб, 100% податку на землю та гарантовані частини від усіх інших податків. Про 100% ПДФО говорить і Вілкул, який окрім цього обіцяє залишати в місцевих бюджетах екологічний податок, рентні платежі та акцизні збори у повному обсязі. Шевченко та Бойко не конкретизують способи наповнення казни громад, а обмежуються загальними фразами про передачу бюджетів, майна та ресурсів на місця та забезпечення фінансової незалежності регіонів.
Представницька демократія в Україні, як і у всьому світі, переживає кризу. Недовіра до виборних органів зростає і кожна демократична країна шукає способи підвищення рівня довіри громадян до представницьких формувань.
Чинний президент Петро Порошенко у передвиборчій програмі 2014 року обіцяв запровадити виборчу систему з відкритими списками, але так і не виконав цю обіцянку. В програмі 2019 року питання зміни виборчої системи Порошенко не піднімає, проте його штаб у відповіді на наш запит уточнює, що запровадження відкритих списків надалі залишається на порядку денному.
За даними соціологічних опитувань, 42% громадян підтримують запровадження виборчої системи з відкритими виборчими списками. Такої ж думки і Володимир Зеленський, Руслан Кошулинський та Олександр Шевченко, які у своїх програмах заявили про намір змінити виборчі правила.
Анатолій Гриценко не деталізує, запровадження якої виборчої системи він планує відстоювати під час своєї каденції, однак наголошує на необхідності змінити спосіб обрання нардепів з метою оновлення влади "чесними професіоналами".
Незалежно від того, за якою системою будуть обрані народні депутати, Тимошенко, Ляшко, Шевченко та Вілкул планують скоротити їх кількість. За планами Тимошенко парламент складатиметься з 350 нардепів, Ляшка - з 250, Шевченка - з 300. Олександр Вілкул має на меті створення двопалатного парламенту зі 179 народними обранцями.
Скорочення кількості депутатів не відповідає чинній Конституції, а для впровадження такої реформи необхідні зміни до Основного закону. Однак, на думку керівника проектів з питань конституційного права Центру політико-правових реформ Юлії Кириченко, зменшення кількості депутатів парламенту може призвести до посилення авторитаризму, оскільки здійснювати вплив на меншу кількість депутатів значно легше.
Задля підвищення ефективності роботи парламенту Юлія Тимошенко та Олександр Шевченко хочуть посилити права опозиції, зокрема наділивши її правами парламентського контролю. А Ігор Смешко для зміцнення представницької ролі партій планує забезпечити відкритість та прозорість джерел фінансування політичних партій.
Інший аспект підвищення якості роботи парламенту пропонують Зеленський, Кошулинський та Шевченко. Ці кандидати планують ініціювати нормативне закріплення механізму позбавлення депутатів мандату. Зокрема, Зеленський та Кошулинський планують позбавляти мандату за кнопкодавство, а Шевченко реалізує процедуру відкликання депутатів за народною ініціативою.
На порядку денному реформи парламенту також стоїть питання обмеження недоторканості нардепів. Таку позицію будуть відстоювати під час своєї каденції Зеленський та Смешко, які крім депутатської недоторканості планують обмежити і недоторканість президента.
Ці два кандидати, а також Гриценко, Кошулинський, Ляшко та Шевченко хочуть ініціювати ухвалення закону про імпічмент президента. Втім, експертка з конституційного права Юлія Кириченко зазначає, що у статті 111 Конституції визначений порядок імпічменту і у регламенті Верховної Ради закріплена процедура цього процесу, тому гострої необхідності у законодавчому регламентуванні імпічменту немає.
Також, кандидати говорять про іншу форму народовладдя – пряму демократію. Зеленський, Тимошенко та Шевченко мають на меті ухвалення закону про референдум. Шевченко також говорить про нормативне регулювання практики місцевих референдумів.
Станом на зараз референдумне законодавство в Україні відсутнє, оскільки Закон "Про всеукраїнський референдум" був визнаним неконституційним у 2018 році. Відтоді процедури прямої демократії, і можливості впливу на прийняття рішень на національному рівні, яка існує у всіх розвинених країнах, в Україні фактично немає.
Юлія Тимошенко у свої програмі обіцяє підвищити рівень прямого впливу громадян на політику в державі та планує надати громадянам право законодавчої ініціативи у формі петицій.
Незважаючи на низький рівень довіри до парламенту, саме цей колегіальний орган забезпечує балансування коліщат влади. Більшість кандидатів у президенти у своїх передвиборчих програмах готові сприяти становленню ролі парламенту як центральної демократичної установи в Україні.
Для якісного оновлення парламентаризму кандидати пропонують спектр пропозицій – від зміни виборчої системи і сприяння формуванню представницької функції політичних партій до зміни структури Верховної Ради і обмеження прав нардепів.
6 з 10 кандидатів під час своєї каденції планують ініціювати ухвалення закону про імпічмент і таким чином попередити вихід президентського впливу на державну владу за межі його повноважень. Лише Гриценко та Ляшко відверто заявили у своїх програмах про посилення ролі президента у владній вертикалі.
Кандидати підтримують децентралізаційну політику в Україні. Втім, які мотиви стоять за посиленням владних та фінансових спроможностей регіонів – чи дійсно якісне врядування на місцях, чи сприяння автономізації, сказати з позицій у програмах складно. Заявлені пропозиції загалом йдуть в рамках політики, визначеної Кабміном на 2019-2020 роки.
Ця стаття стала можливою завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з Міжнародного Розвитку (USAID). ГО "Центр UA" була відповідальна за зміст цього матеріалу, але він не обов'язково відображає погляди USAID або уряду США.
