Магнус Оман: Важливо розуміти, що державне фінансування партій ніколи не буде популярним

Спецпроект "Вибори вибори" поспілкувався зі старшим радником з питань політичних фінансів Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) Магнусом Оманом про європейський досвід детінізації витрат на виборчі кампанії та роль у цьому процесі державного фінансування партій.

– Магнусе, як ви знаєте, сьогодні в Україні активно обговорюється питання виборчої реформи, зокрема відходу від змішаної системи на парламентських виборах. Одна з ключових претензій до чинних правил – підкуп на мажоритарних округах і величезні суми коштів, які там витрачаються.

Якщо дивитися на це з точки зору прозорості політичних фінансів, то чи справді проблема у виборчій системі? Зокрема, чи справді важче відстежувати походження коштів кандидатів-мажоритарників, і як цю проблему вирішують, наприклад, у Сполученому Королівстві та США?

– Передусім хочу зазначити, що часу на зміну виборчої системи у вас залишається небагато, так само як і на запровадження змін у звітуванні чи інші заходи в контролі за політичними фінансами. Або рішення ухвалять швидко, або його просто не встигнуть запровадити.

Що ж до самих виборчих систем, то жодна з них не може гарантувати прозорості політичних фінансів. Тут питання в тому, якого саме регулювання потребує та чи та виборча система.

Ключовим питанням є розподіл коштів: що більше кандидати безпосередньо залучені до кампанії, то більше їх треба контролювати.

Системи є дуже різні. Наприклад, у деяких країнах Латинської Америки з пропорційною системою з закритими списками кандидатам законодавчо заборонено отримувати будь-які внески, все має йти через партію.

Якщо взяти систему, як у Сполучених Штатах, то в теорії партії там є, але на практиці вони працюють зовсім не так, як наші. Тому фінансове звітування партій не дуже має сенс в американському контексті. Натомість там звітуються кандидати. Є також змішані системи, які десь посередині між цими двома крайнощами, і вони теж бувають різними.

Загальне правило таке: якщо кандидати суттєво долучені до виборчої кампанії і її фінансування, то вони мають підпадати під відповідні регулювання й вимоги, наприклад, подавати фінансові звіти.

З цього приводу цікаво подивитися на діалог між GRECO і владою Німеччини. Влада Німеччини говорить приблизно таке: оскільки партії подають звіти, то насправді з кандидатів їх можна і не вимагати, але GRECO залишається незадоволеною, що для кандидатів і партій залишаються різні правила щодо розмірів внесків, анонімних внесків тощо.

– А як щодо фінансування в міжвиборчий період? Партії в Україні зараз регулярно звітують, тоді як до тих, хто балотується в мажоритарних округах, такої вимоги немає, тож про джерела їхнього фінансування ми знаємо значно менше.

– Здається, Україна – єдина європейська країна, у якій партії звітують щоквартально. Окремі країни вимагають постійного оприлюднення інформації про внески, тобто якщо внески надходять, то про це одразу повідомляється, але загалом звітування річне. У цьому аспекті Україна запровадила незвично строге регулювання.

Що ж до обраних народних депутатів, то зазвичай вони звітують у деклараціях про доходи, і зазвичай теж щорічно. Така вимога існує не в усіх європейських країнах, і є питання, наскільки детальними мають бути ці звіти, що є приватною інформацією, а що має бути публічним.

Мені здається, що про народних депутатів важливіше знати навіть не дохід, а про їхні зв’язки: з якими фірмами вони пов’язані, якими інституціями.

– А чи існує також різниця в підході до незалежних кандидатів і до партійних?

– Звичайно. І також завжди є питання, чи є незалежні кандидати справді незалежними, чи неофіційно пов’язаними з партією. Але нам треба розділяти звітування депутатів, які подають декларації про доходи, і звітування кандидатів, які звітують лише за виборчий період.

– А як в інших європейських країнах забезпечується перевірка фінансового звітування? В Україні звіти за кампанії перевіряє ЦВК, а звіти партій – НАЗК. Чи є таке розділення типовим?

– Не зможу зараз навести статистику, але зазвичай усе перевіряє один орган. При цьому в деяких країнах немає звітування про виборчу кампанію, як, наприклад, у Швеції, бо ця інформація включається в річний звіт партії. Зазвичай, це аудиторський чи антикорупійний орган або ж орган, відповідальний за виборчий процес.

Але українське рішення не є унікальним. У регіоні є й інші такі країни. У Македонії, здається, залучені шість інституцій, і це божевілля. В Албанії питанням займається передусім ЦВК, але залучаються й інші органи.

Це справді може породжувати певні проблеми, але єдиному органу так само може бракувати спроможності чи розуміння, як виконати поставлені перед ним завдання.

– А які проблеми з прозорістю політичних фінансів залишаються в Європі? Які головні виклики, з якими ви зараз боретеся?

– Проблеми досить традиційні. Перше, це публікація звітів.

Досі існує чимало країн, де інформація публікується у форматах, які ну ніяк не можна назвати зручними для користувача. У багатьох навіть старих демократіях досі залишаються відскановані pdf-файли заповнених вручну форм. Так роблять, наприклад, французи. Але це – одна з речей, які дуже швидко змінюються, передусім у Південно-Східній Європі.

Нова система вже є в Боснії, у Сербії теж, але вона там дещо дивна. Чорногорія розробляє, Словенія вже має нову онлайн-систему. Також є Латвія, Сполучене Королівство. З іншого боку, це все ще досі не дуже зручно для користувачів, розбиратися в цій інформації важко.

Для мене ключовим критерієм прозорості є, що коли мені захочеться перевірити, чи конкретна людина колись робила внески на користь кандидата чи партії, то я повинен мати можливість просто за іменем і прізвищем знайти цю інформацію.

Натомість зараз доводиться перевіряти звіт за звітом, рік за роком для кожної партії. А це дуже важливо, якщо я хочу перевірити, чи хтось з тих, хто робив внески, наприклад, виграв державний тендер.

Інша велика проблема з прозорістю в Європі, на мою думку, в тому, що фінансування від третіх сторін, яке складає значну частину коштів, не підпадає під звітування.

– Ви маєте на увазі, що інформація про це фінансування не включається у звіт, чи що ми навіть не знаємо, що ці гроші були?

– Ми наче й знаємо про них, але вимоги звітувати про них немає. У багатьох старих європейських демократіях залишається поділ на лівих і правих. У тій чи тій формі там є робітнича партія, яка пов’язана з профспілками. Профспілки витрачають величезні кошти на виборчі кампанії.

Наприклад, це звична практика у Швеції, і вони не потрапляють під вимоги звітування. З правого спектру це роблять асоціації працедавців, приватний бізнес.

– І це не регулюється?

– Дуже нечасто. Окремі країни, як, наприклад, Сполучене Королівство, певний час тому запровадили таке регулювання.

Якщо ти робиш щось, що можна прирівняти до політичної активності, тобто агітації за чи проти якихось кандидатів чи партій, то маєш відповідно зареєструватися, підпадаєш під обмеження на витрати й вимогу звітувати.

– А як щодо громадських організацій, церков тощо?

– У випадку Сполученого Королівства це стосується громадських організацій. Було кілька судових справ, які дійшли до Європейського суду з прав людини.

Громадська організація Animal Defenders International назвала одну з партій дружньою до прав тварин, і це кваліфікували як агітацію. Важлива також більш давня справа місіс Боумен, яка агітувала проти абортів. Тоді обмеження на витрати становило п’ять фунтів, що є дуже мізерною сумою.

ЄСПЛ визнав, що така маленька сума є порушенням права на свободу слова, але при цьому встановлення певних вимог до витрат на агітацію, звітування, є прийнятним. Але це одна з проблем, яка в більшості європейських країн є невирішеною.

Ще варто згадати про соціальні мережі.

Партії занепадають з 1980-х, їм довіряють дедалі менше, приходять нові партії, рухи, популістські об’єднання, які не підпадають під традиційні формати, і ми не знаємо, що з ними робити. Це, мабуть, головні проблеми, які наразі ми маємо з прозорістю політичних фінансів у Європі.

– Ви згадали про довіру, з якою в Україні теж є проблеми. Довіра несумісна з жорстким регулюванням, але коли його немає, наслідки бувають прогнозовано негативними.

Наприклад, українські партії отримали державне фінансування з дозволом використовувати його на "статутну діяльність" і значну частину коштів витратили на телерекламу, друк партійних газет тощо. Це спричинило хвилю обурення і закликів скасувати державне фінансування. Як тут будувати довіру?

– Оцінювати результати реформи 2015 року щодо політичних фінансів на початку 2018 року ще ну дуже рано, зазвичай має пройти принаймні кілька виборчих циклів.

Це не означає, що вам не слід критикувати те, як партії витрачають державне фінансування, чи вносити якісь зміни, але не варто поспішати з висновками. Партії – дуже неоднорідні структури, часто зав’язані на конкретних лідерах, і щоб у них щось змінилося, потрібен час.

– Коли в медіа говорять про державне фінансування партій, то зазвичай називають його засобом зменшити роль олігархів у політиці. Наскільки це відповідає реальності?

– На це важко відповісти. У Європі було дві хвилі запровадження державного фінансування. Перший – після Другої світової у багатьох європейський країнах, тобто вже досить давно.

– А чому саме тоді?

– Державне фінансування спочатку взагалі запровадили в Латинській Америці, а одразу після війни – в Німеччині. Причиною стало фінансування нацистської партії в 1930-х, яке нелегально надавав бізнес, тож метою було зробити процес прозорим.

У 1950-1960-х досвід перейняли ще ряд європейських країн. Друга хвиля пройшла в 1990-х після падіння комунізму в країнах Східного Блоку.

Думати, що державне фінансування саме собою зменшить роль олігархів, наївно, але воно справді дає можливість партіям працювати, не звертаючись до олігархів.

У скандинавських країнах від 80 до 90% коштів партії отримують від держави, і вони не намагаються залучати додаткових коштів, багато з них навіть не збирають членських внесків.

Але це не можна просто взяти і перенести в Україну, тому що олігархи зацікавлені контролювати політику, і цей інтерес не зникне. І навіть якщо суттєво збільшити фінансування, вони все одно намагатимуться впливати.

На мою думку, державне фінансування може сприяти формуванню партій, які працюватимуть професійно, і це лише один з низки заходів, до яких треба вдатися, щоб реально потіснити олігархів у політиці.

Потрібне верховенство права, контролюючі органи, сильне громадянське суспільство, яке буде критикувати втручання олігархів у політику, розголос у медіа.

Тому державне фінансування – це важливий елемент, але він спрацює лише в комплексі з іншими.

– Але ж медіа теж у власності олігархів.

– Зараз ситуація з цим складна. Раніше були державні медіа та все інше, і достатньо було розібратися з державними медіа, щоб вирішити проблему. Тепер усе змінилося, є великі медіакорпорації, якими володіють олігархи.

З іншого боку, з’явилися соціальні мережі, онлайн-трансляції, які можна організувати за дуже невеликі кошти. Можливо, виходом є ці альтернативні медіа, які поза впливом олігархів. Але простих рішень тут немає.

– У нас є досить поширене уявлення, що справжня партія має отримувати кошти або від своїх членів, або через малі внески від своїх виборів. Чи відповідають такому уявленню європейські партії?

– Фактично, ні. Є кілька винятків. Наприклад, Нідерланди, де партії досі залежать від членських внесків і малих внесків, але й там це відходить. У Німеччині окремі партії, здається, близько 30-40% отримують у такий спосіб. Але це знову ж лише окремі партії.

А загалом у Європі на першому місці державне фінансування. Це три чверті коштів парламентських партій, у багатьох країнах – 80-90%. Усе інше – переважно великі внески від профспілок чи окремих людей.

Роль членських внесків почала зменшуватися ще з 1970-1980-х і вже кілька десятиліть майже нульова. Виняток становлять крайні праві та ліві партії, оскільки їм грошей ніхто не дає.

– Чи означає це, що від практики залучення малих внесків від громадян треба відмовлятися й ставити виключно на державне фінансування?

– Висновок не обов’язково має бути саме таким. Просто так є, що партії зараз не залежать фінансово від своїх членів. Винятком, мабуть, є виборчі кампанії в США. Цікаво подивитися на першу кампанію Барака Обами, де залучали саме велику кількість малих внесків.

Тому питання тут таке: чи може партія або кандидат проводити успішну кампанію зі збору коштів малими внесками?

Можливо, ми до цього ще прийдемо, зокрема завдяки можливостям, які відкривають електронні перекази.

На жаль, мабуть, поки не в Україні, оскільки ваші процедури передбачають, що це можна зробити лише в банку, заповнивши спеціальну паперову форму. Чинне законодавство не сприяє залученню фінансування малими внесками.

А щодо державного фінансування партій, важливо розуміти, що воно ніколи не буде популярним, воно ніде не популярне, навіть у країнах, де його запровадили десятиліття тому.

Мені здається, так і має бути, адже це гроші платників податків, які витрачаються не на школи і не на лікарні. Але саме тому партії принаймні мають показати, що витрачають ці кошти відповідально.

Можна намагатися обмежити їх законодавчо, але досвід показує, що це не дуже ефективно, і партії знаходять шляхи використовувати гроші так, як хочуть.

У довгостроковій перспективі лише виборці можуть змусити партії витрачати держфінансування відповідально, якщо дадуть зрозуміти, що від цього залежить їхній голос.